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特别提示:
关于公共财政体系建设中深化财政审计工作的几点思考
 
理论前沿  加入时间:2012/11/26 8:33:15     点击:12659
   
赤峰市审计学会
 
公共财政是指国家(政府)集中一部分社会资源,用于为市场提供公共产品和服务,满足社会公共需要的分配活动或经济行为。即“聚众人之财,办众人之事”。公共财政的主要特征就是要以满足公共需要为主要目标和工作重心,以提供公共产品和服务作为基本方式。我国由计划经济向市场经济转变过程中,完善公共财政体系建设是改革的一个重要方面。财政体制向公共财政体制转变,标志着我国财政审计的外部环境发生了重大变化,对财政审计将产生深远影响,因此审计机关应当适应财政审计外部环境的变化,进一步深化财政审计。公共财政体系建设中财政审计的目标,不仅要着眼于查出预算收支中的违法违纪问题,更要着眼于执行国家公共财政政策的情况;不仅要检查预算资金分配合规性,更要关注财政分配是否体现了公平与效率的原则;不仅要严打会计造假和各种偷漏税行为,更要突出党政领导关注、社会公众关心的财政经济活动中的热点难点问题。财政审计应当由财政收支审计并重向以支出审计为主转变;财政审计的内容也应当由传统的财政预决算审计、财政决算、财政收支活动及预算外资金审计扩展到部门决算审签、政府采购审计、财政风险审计、环保资金和社会保障资金审计以及财政资金使用效益审计。公共财政制度下,财政审计监督范围应当覆盖政府所有财政活动的全过程。其主要目标是促进规范预算管理,提高财政资金使用效益,监督社会主义公共财政职能的有效实现。
    一、深化综合预算审计
    综合预算审计就是把组织管理预算执行的部门和具体执行预算的部门看成一个系统,以财政部门具体组织预算执行情况和税务、国库等部门参与组织预算执行情况审计为主导,以部门预算执行审计为基础的预算执行审计体系。深化预算审计,就是要通过审计促进加快统一规范透明的财政分配制度的形成,体现公共财政的公开性。今年年初,相继有国土部、广州市等在网上公开预算,拉开了公开财政预算的序幕,这也是建设公共财政的必然要求。深化预算审计就是要从预算收入审计入手,着力于预算支出审计,从预算执行结果审计出发,逆向延伸至预算执行和预算编制过程。在审计项目实施上,实行统一计划方案、统一组织实施、统一审计报告、统一定性处理,最大限度地发挥预算执行审计的整体效应。通过公共财政预算审计,促使政府加速公共预算管理机制的重塑工作,将全部政府收支纳入预算,建立完整统一的公共预算体系;促使政府完善预算编制技术,提高政府预算的计划性和和科学性;促进财政税收预算的法制建设,强化预算约束,维护预算的严肃性和法治性;通过部门预算审计,推动各级政府逐步细化预算,提高预算编制执行的公开性和透明度。通过社会保障预算审计,监督社会保障有关政策、法规制度的执行,推动建立一个功能健全、社会化程度高、有充分资金保证的社会保障制度;建立有效的社会保障审计平台,强化社会保障资金的管理,控制社会保障制度运行过程可能带来的财政风险和增值风险,保证社会保障资金良性循环和有效运转;监督社会保障转移支付的有效实施,有效控制社会成员的收入差距,促进社会经济长期稳定协调发展,为深化经济体制改革提供良好的宏观外部环境。
    二、强化财政转移支付审计
    随着国民经济的持续发展,中央和地方财政收入也逐年增长,较好地满足了中央和地方履行职责的需要,但存在一个不容忽视的问题,即中央财政收入比重增加,地方财政收入比重降低,需要中央财政进行收入转移支付和调节地区经济发展,以满足地方政府事权过重而财力不足的问题。财政转移支付制度的建立就是要将中央财政集中的财力,通过转移支付的方式,支持和促进贫困、落后财政经济的发展,使下级公共服务能力实现均等化目标。财政转移支付审计应以推动财政体制改革,促进建立科学规范的财政转移支付制度为目标。审计工作的着眼点应当放在转移支付相关资金和项目的绩效考核与项目评估,全面审核和监督转移支付资金的使用情况。应当放在转移支付的结构上,防止截留、挪用、挤占现象发生,审计中还必须集中人力对每一笔转移支付资金进行跟踪审计,对资金源头、资金渠道、资金用途追查到底,严防“跑、冒、滴、漏”现象发生,以实现转移支付资金使用的最佳效益。并及时向上级审计和财政部门提出符合实际需要的财政政策调整建议,促进贫困地区能享受与经济发达地区大致相当的基本公共产品和服务,形成激励与约束兼容的政府收入与支出机制,形成事权与财权基本适应的
    三、大力推进政府绩效审计
    政府绩效审计就是对政府及其部门管理使用公共资源的经济型、效率性、效果性进行的审查和评价。政府绩效审计是公共财政制度的必然要求,政府绩效考评也是与世界经济一体化接轨的重要方面。在公共财政体系建设中,审计机关应当加强对财政资金使用效率的评价。增强公共财政的责任行为,提高公共财政支出的使用效益,是公共财政支出的核心问题。政府绩效审计就是在各级政府及其各部门的财政收支的真实性、合法性进行审计的基础上对政府及各隶属部门、事业单位工作的经济性、效率性、效果性和资金使用效益进行的审计及评价。公共财政制度下,与政府绩效相关的是社会目标与结果,而非直接的产出或活动,应以结果为评价标准。政府绩效审计应从公众特别关注的重大问题与项目的绩效评价开始,进而选择部门进行绩效审计,最后再逐步在整个公共服务领域全面推行绩效审计。开展绩效审计主要围绕三个方面进行分析和评估。一是经济性即少支出。在考虑质量的前提下尽量减少投入资源的成本;二是效率性,即支出合理,使用一定的资源取得最大的成果,或使用最少资源取得预定成果;三是效果性,即支出得当,计划和方案的实施取得预期效果或实现预定目标。其共同点,就是要对政府财政支出的资金节约度进行监督,通过绩效审计揭露问题、促进管理、推动改革、规范秩序、提高效益。通过实施政府绩效审计,提高公共财政支出绩效,确保国家职能正常发挥,促使建立廉洁、高效的政府,保障国民经济和社会健康发展。
    四、认真开展财政风险审计
    财政风险有四种来源:显性直接负债、显性或有负债、隐性直接负债和隐性或有负债。显性直接负债是指建立在某一法律或者合同基础之上,到期即应偿还的政府债务,例如对内和对外的政府借款等。显性或有负债是指在某一特定事项发生时,政府需要承担的一项法定责任,它与现存的预算项目没有直接的关系,例如政府担保和社会保障体系。隐性直接负债是指不以某一法律或者合同为基础,通常来自中期公共支出政策预先确定的责任,例如公共投资未来所需要的支出承诺。隐性或有负债是指不具有法律上的约束,而是产生于公众预期、政治压力和社会理解意义上的应由政府承担的债务,政府仅仅在公共部门或市场失灵等情况下才会承担这些债务。防范财政风险依赖于市场经济体制的逐步完善、各级政府对财政支出的科学准确判断、政府收支状况的改善、财政政策的民主决策和科学决策和财政监督体系的完善与作用的有效发挥等。审计机关要积极开展财政风险审计,把财政风险审计作为维护国家经济安全的基础和重点,关注财政风险的信息披露、财政风险的预警机制。审计机关应当结合地区经济发展和财政收支及债务实际,制定警戒指标,促进政府对财政风险的提示力度;注重加强对风险的度量,特别是应当汲取发展中国家经济转型期间、亚洲金融危机和美国次贷引发的全球金融危机、冰岛和希腊政府债务的教训,重点加强对政府的各种债务尤其是隐性直接负债和隐性或有负债的审计,对财政风险水平进行评估,防范和化解财政风险。
    五、积极探索财政政策运行环境审计
    法国启蒙思想家孟德斯鸠说过:“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。如果没有一定的权力对权力的使用加以合理的限制,监督作用就等于零。”随着公共财政体制改革的推进,公共财政职能的充分发挥将通过制定一系列财政经济方针、政策来实现。因此,国家审计不仅仅要着眼于查处财政预算收支中的违规违纪问题,更要着眼于地方政府、财税部门执行国家既定的财政经济方针、政策的情况。其中的重点是监督地方政府及财税部门认真贯彻执行国家的财政经济方针、政策的情况,正确处理地方利益与国家利益的关系、局部利益与全局利益的关系,保证国家统一政令的顺利施行。监督地方财政预算分配中对支农支出、教育、科技等重点项目的投入及增长情况是否符合国家的有关规定。监督财税部门对国有企业、股份制企业、行政事业单位的税收执行情况。监督地方政府运用财税等宏观调控手段促进产业结构调整以及提高经济效益的情况。
    六、进一步深化政府采购和国库集中收付情况审计
    随着国家政府采购法的颁布和实施,近年来,政府采购覆盖面和规模不断扩大,政府采购在节约财政资金、预防腐败等方面都产生了积极效果。但从审计实践看还存在一些需要完善和解决的问题,如一些部门单位逃避政府采购监督、采购的产品价格偏高等。因此审计机关应当深化政府采购审计,全面推行政府竞争性采购,完善政府采购程序,提高采购效率,强化政府采购规则意识,采购程序既要科学、详细、严密,又要使操作便捷有效。实行国库集中收付制度能加强对政府资金的统一调度和管理,从根本上改变过去财政资金分散管理、部门单位多头开户等混乱局面。要实行国际通行的国库集中收付制度,审计工作应当把监督的目光转移到国库集中收付上来,审计财政专户管理情况、收支两条线的实施、预算外资金的专户管理等,防范截留、挪用、私设小金库等违法违规行为。
    综上所述,建立和完善公共财政体系,是社会主义市场经济体制的建设的重要方面,在建立公共财政体系中,审计机关要深入贯彻落实科学发展观,与时俱进,不断深化财政审计,为公共财政体系建立、监督财政资金和合法使用和促进提高使用效率、防范和化解财政风险、维护财政资金运行安全、推进政府有效履行公共职责、体现公共财政公平发挥应有的作用。
 
上一条:大力加强审计机关文化建设为赤峰市经济社会健康发展保驾护航
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