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浅谈在PPP项目中内部审计如何发挥职能作用
——赤峰市三座店水利枢纽中心城区引供水工程PPP项目案例调研分析
内审园地  加入时间:2017/5/25 15:05:57     点击:3610
 

作者:王莉   工作单位:内蒙古赤峰市审计局

摘要本文通过对内蒙古赤峰市三座店水利枢纽中心城区引供水工程PPP项目内部审计提供的增值服务进行调研,分析了内部审计在PPP项目中发挥的职能作用。认为PPP项目中虽然以社会资本投资建设为主,但政府方依然担负着一定的经济和社会责任,内部审计应充分发挥其作用,以风险为导向,为组织增加价值,为新常态下经济健康有序发展保驾护航。

 

关键词] PPP项目 内部审计职能作用  机制路径

党的十八届三中全会对未来经济的发展做出了总体部署,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”成为全面深化经济体制改革的重要推动力。如何走出新常态、引领新常态,李克强总理提出两大引擎,第一是大众创新、万众创业,第二是公共产品供给。这是PPP改革的重大背景。截至2016331日,内蒙古自治区财政厅PPP综合信息平台系统入库项目382个,涉及16个公共基础设施和公共服务领域,总投资3136亿元,其中,新建项目322个,投资2731亿元;存量项目60个,总投资405亿元。如此大规模的吸引社会资本投资背景下,内部审计应如何发挥作用,对于积极稳妥地鼓励和引导社会资本参与公共产品服务和供给,切实推动PPP模式持续健康发展意义重大。

政府和社会资本合作模式(Public-rivate Partnership,PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理的投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。本文通过对内蒙古赤峰市三座店水利枢纽中心城区引供水工程PPP项目进行调研分析,关注在PPP项目中内部审计的职能是什么,如何定位,审计的关注点是什么,内部审计如何为PPP项目提升价值,以实现经济新常态下内部审计为经济建设提质增效、保驾护航。

案例背景  三座店水利枢纽中心城区引供水工程任务是为赤峰中心城区供水,以缓解中心城区工业用水和城市生活用水供需日趋紧张的矛盾,工程批复概算为5.37亿元人民币。于2013年初启动实施前期工作,2014年初按照赤峰市政府推进城市基础设施建设项目PPP投融资模式的安排部署,项目按照PPP模式进行运作。该项目为BOT模式,由社会资本承担投融资、建设、运营及特许经营期结束的资产移交。在正常情况下,政府不出一分钱。通过法定程序选定社会资本后,由市水利局下属赤峰市三座店供水有限公司代表政府方与社会资本组建PPP项目公司,占股5%,行使表决权、监督权和约定情形下的分红权。政府与社会资本形成一种长期、平等的合作伙伴关系。通过特许经营协议约定,在项目全生命周期25年内(含建设期2年),让渡水收费权给项目公司,通过使用者付费,对社会资本承担的年均建设成本、年度运营成本和合理利润,进行全覆盖。合作经营期届满后,项目公司按照特许经营协议的约定,将本项目公用设施的所有权、土地使用权(若有)无偿、完好、无债务、不设定担保地移交给市水利局。

PPP项目由地方政府推动,大都由部门具体操作实施。部门内部审计该如何发挥作用,同时站在政府层面,地方审计机构如何发挥作用,以实现对PPP项目的增值服务。

一、PPP项目中内部审计的职能、定位

中国内部审计协会于20138月修订发布的《中国内部审计准则》中对内部审计定义为:它是一种独立、客观的确认和咨询活动,通过运用系统、规范的方法,审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性,以促进组织完善治理、增加价值和实现目标。《国际内部审计专业实务框架》(红皮书)中关于内部审计的职能定义为:为组织完成其目标服务。明确了内部审计是针对整个组织而言的,它与治理、风险管理和控制过程联系在一起,为组织增加价值服务,是组织成功的关键因素之一。它要求内部审计师必须站在维护组织整体利益的立场上,去发现问题、分析问题、解决问题。

PPP项目有自身的特点:一是由政府和社会资本共同组建项目(SPV)公司;二是由社会资本负责项目投融资、建设、运营;三是项目生命周期较长,通常为1030年。这种情况下,一般认为以社会资本为主进行投资、建设、运营,内部审计还有参与的必要吗?事实上,虽然项目的投资、建设、运营以社会资本为主,但项目的回报机制有三种:一是使用者付费,这种情况下通常是将特许经营权让渡给项目公司,对于项目资本金之外的资金需求项目公司可以将特许经营权进行抵押融资;二是财政可行性缺口补贴;三是政府付费。且PPP项目大都是基础设施或公共服务类项目,动辄几亿、几十亿,涉及国计民生而且资金量较大,因此,对于PPP项目而言,内部审计的职能非但不能弱化,还应更充分发挥其职能、作用。通过咨询服务及确认职能,提供增加价值服务,以风险为导向,站在维护政府和社会公众利益的立场上,去发现问题、分析问题、解决问题,为PPP项目的健康有序发展提供保障,更好地为新常态下的经济发展提质增效。

二、PPP项目中内部审计应把握的关键点

在项目落地之前,对于PPP项目方案设计、项目的运作提供咨询服务;在项目落地后,项目若干年的运营过程中及项目结束后的资产移交中,更多的是提供确认性服务。

(一)咨询服务包括:

1.合法、合规性保障

PPP项目较单一的传统的建设项目多了投融资及运营等内容,社会资本为主承担投融资、建设及运营,依然应严格履行建设程序,建立健全质量安全管理体系;法律层面要严格遵循政府采购法和招投标法等法律法规。内部审计要从是否合法合规方面提供咨询保障,如:在采购社会资本时对施工资质已进行要求,中标社会资本是有施工资质的联合体,工程施工是否还需要二次招标?随着PPP项目的推广和发展,个别先行先试的地区,就上述情况没有进行二次招标,业界也就此问题进行热烈讨论。那么就类似的问题,内部审计应提供适当可行的咨询服务,防范法律风险。

2.协助项目财政可承受能力论证

项目实施部门协助财政部门进行财政可承受能力论证,一般是由项目实施部门提供,财政部门进行验证。2014年以来,仅财政部PPP项目库公布的PPP项目总投资约8.3万亿元,涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他等19个行业。其中,使用者付费项目总投资约3.47万亿元,占项目总投资的42%;可行性缺口补助和政府付费项目总投资分别为3.04万亿元和1.79万亿元,分别占项目总投资的37%21%。后续地方政府付费和可行性缺口补助资金量非常大。从控制政府财政风险的角度看,PPP项目财政可承受能力论证至关重要,不能为了申报项目走过场。根据本地区财力状况、债务负担水平等合理确定财政补贴、政府付费等财政支出规模,项目全生命周期内的财政支出总额应控制在本级财政支出的一定比例内,减少政府不必要的财政负担,杜绝评估论证搞形式主义,避免间接形成中长期“政府债务”。

3.为项目自身风险分担的合理划分提供咨询

PPP模式强调的是政企合作、风险共担及合理回报。按照财政部、国家发改委相关文件规定,项目建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担;法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方面原因导致项目合同终止等突发情况由政府承担;不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。由政府风险承担责任支出部分,政府实行可行性缺口补助。 内部审计在依法合规、公平公正的基础上就项目风险范畴、风险划分应提供可支撑性咨询服务。

4.投资回报的合理、合规性咨询

国务院25号令明确规定社会资本在特许经营项目中可以获得合理收益,但政府不得承诺固定投资回报。应建立动态可调整的投资回报机制,根据条件、环境等变化及时调整,防范政府过度让利。在合法合规前提下,合理性的范围是多少,以及如何设定竞价机制和价格调整机制是内部审计应提供的技术咨询服务。

5.磋商、谈判环节的把握

项目边界条件不清晰的情况下,PPP项目多采用政府采购竞争性磋商方式选定社会资本。按照财金[2014]214215号文件规定采购人要成立磋商与谈判小组,与通过资格预审的社会资本进行竞争性磋商和谈判以最终确定入选社会资本。内部审计在此环节提供咨询服务,协助从政策、法律、经济、道德等层面进行把控,提升价值。

6.为股东合同的拟定提供咨询

采购活动结束,社会资本落地,政府与社会资本共同组建项目公司,需要订立股东合同。股东合同是对项目公司存续期内双方权利义务的约定。股东合同的约定是否严谨,关系到未来对于股东之间可能出现问题的解决以及双方利益的维护。内部审计在此环节提供咨询服务,以降低项目全生命周期内的政府方风险、为维护政府和社会公众利益提升价值。

(二)提供确认服务:

在项目落地后,进入项目工程建设、项目运营、经营期结束资产移交,在这个过程中,根据项目PPP方案及协议中约定及实际情况需要,要开展工程预算评审、竣工决算审计、过程跟踪审计、价格调整审计、资产移交前的相关审计等确认审计服务。

三、如何形成更加有效的机制和路径

1.形成不同层面的机制保障

充分发挥部门内部审计和政府审计的作用,政府审计从政府角度来讲也是政府的内部审计。审计的目的不是揪错和惩戒,审计的职能作用在于对风险的防控和提供增值服务。在当前新的经济形势下,如何引领经济健康有序发展、防止一哄而上搞PPP项目形成政府中长期“债务失控”,应充分发挥部门内部审计、政府审计以及社会中介审计作用,形成多层面的内部审计机制保障,发挥合力作用。

2.以风险为导向,在项目全生命周期内持续提供有效服务

PPP项目的生命周期较长,一般为1030年。从项目的发起设立、项目采购、建设、运营、移交过程中任何一个环节出了问题,可能都会导致项目的失败,由此产生的政治影响、经济损失、社会影响以及可能出现的法律风险都不可轻视。这就要求内部审计全程参与,熟悉掌握情况,时刻以风险为导向,站在维护政府和社会公众利益的立场上,去发现问题、分析问题、解决问题,提供有价值的服务。

3.全面拓展内部审计人员的业务能力

内部审计的使命是为了满足组织的要求,内部审计的目标是“增加价值和改善组织的运营”。增加价值是指内部审计活动通过提供客观且相关的确认,对治理、风险管理和控制过程的效果和效率作出贡献,为组织增加价值。主要是通过收集相关资料、认识并评价风险的过程中,运用自己的专业知识和技能,提取有价值的信息,以咨询、建议、书面报告或其他方式,并通过职业判断,将分析结论提交给管理层,为组织降低成本、避免损失和风险,以此增加价值。这就要求内部审计人员除具有诚信、客观、保密的职业道德,还应具备履行其职责所必须的知识、技能和其他能力,包括:法律、经济、相关行业的专业素养以及高度严谨的执业态度和对风险把控的职业敏感。要求内部审计人员持续不断的进行自我提升才能更好的胜任经济新常态下的内部审计工作。

4.保持顺畅有效沟通,审计评价建议能够落到实处

PPP项目中内部审计负责人应与任务的最高责任领导保持有效沟通。首先在于单位领导对于内部审计的重视程度。最高责任领导直接倾听内部审计负责人的报告,就项目执行过程中的风险评估、咨询服务等重要意见应召开班子会议(如:局长办公会等)进行研究落实,避免风险失控和决策失误。

赤峰市三座店水利枢纽中心城区引供水工程PPP项目在发起设立、方案编制、社会资本采购、特许经营协议及合同的订立等过程中,内部审计人员全过程参与,提供优质咨询服务,保障了项目有效推进,在依法合规、公平、公正的基础上,即维护了投资人的合法权益,又维护了政府和公众利益,实现了项目的价值增值,项目被列为2015年财政部第二批PPP示范项目。

结论:通过对赤峰市三座店水利枢纽中心城区引供水工程PPP项目中内部审计发挥的职能作用进行调研,认为尽管PPP项目形式多样,内部审计在其中发挥的职能作用相同,着眼点相同,就是站在维护整体利益的立场上,以风险为导向,去发现问题、分析问题、解决问题,实现价值增长,更好地为新常态下的经济发展提质增效,为经济健康有序发展保驾护航。

【参考文献】

[1] 刘文锋,2015.06.15,《新常态下如何开展内部审计工作》[J],内审园地。

[2] 李晓惠,.2015.03.15,《政府审计服务于国家治理的绩效考察及其提升研究》[J].中国内部审计。

3 王欣,2016.03.04,《新常态下基层内部审计如何更好地发挥作用》[J], 内审园地。

[4] 叶继涛,2016-06-06 《从我国政府负债看国内PPP规范发展的建议》,010PPP专家观点集萃

5 达霖.格里姆赛,莫文.K.刘易斯2016:《PPP革命》,中译本,中国人民大学出版社。

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